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设立总理各国事务衙门（第1页）

设立总理各国事务衙门

鸦片战争前，清政府本无正式外交机构，中国对外交涉，均由两广总督负责。第二次鸦片战争以后，各国公使根据《天津条约》，入驻北京。清政府的“天朝尊严”丧失殆尽，完全属于封建性的国家机关的礼部、理藩院等已不能胜任与外国交涉任务。于是咸丰十年（1860年）冬，清政府一度设抚夷局，任命恭亲王奕沂负责与外国办理“和议”事宜。同年九月，奕訢代表清政府签订《j匕京条约》之后，向朝廷提出：外国只是清朝的“肢体之患”或“肘腋之忧”，而太平天国和捻军等才是“心腹之患”，因此，对西方各国应当采取“信义笼络”的策略。此时外国为了更有效地控制清政府，则纷纷要求在清朝中央设立专门对外交涉的机构。为此，奕沂派专人向外国公使征询意见，受到各国公使的欢迎和嘉许。咸丰十年（1861年）一月三日奕沂等人奏请设立总理各国事务衙门。并得到曾国藩等封疆大吏的支持。二十日，咸丰帝予以批准，但把职权限制在通商范围，即“京师设立总理各国通商事务衙门”，并任命奕訢和大学士桂良、户部左侍郎文祥为该衙门大臣。奕沂等感到职权太小，更怕惹起外国的不满，竭力要求取消“通商”二字。不久之后，得到咸丰帝同意，改称总理各国事务衙门。在此之前奕沂奏请设立总理各国事务衙门的奏文中说：“俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤，仍归军机处办理。以符旧制”。这样看来，总理衙门设立，最初用意是组建一个临时性的机构，然而实际上它并没有“即行裁撤”，而是存在了四十年。

总理衙门成立之初，只管外交、商务，无权指挥各省督抚，各省督抚也不对总理衙门直接负责。但是随着外国在华势力的扩大，洋务运动的开展，加之恭亲王奕沂为总理衙门的第一把手，使之逐渐总揽了练兵、筹饷、海防、税务、购买军火、设立工厂、开办路矿和电报、兴办学校、派遣留学生、考选官吏等财政、军事、教育、矿务、交通等方面大权，成为凌驾于吏、户、礼、兵、刑、工六部之上的重要决策机关。总理衙门的活动经费几乎完全依靠外国控制的海关供给。在这里的工作人员待遇高、升官快、地位突出，由此也就引起了其它衙门不满。后来，皇帝不得不出来辩解：“总理衙汀，办理的都是外国事情，自然和别的衙门不同。”到戊戌变法时，邢部郎中沈瑞林曾以“实兼综乎六部”为由，上书皇帝，主张改总理衙门为外务部。

总理衙门内部组织主要分一厅、一房、五股。同治三年（1864年）将收掌处改为司务厅，并于同年设清档房。最初只有英国股、法国股、俄国股、美国股。光绪九年（1883年）中法战争爆发后增设了海防股，光绪二十年（1894年）中日战争后又将之改为日本股。总理衙门重要的下属机构有京师同文馆和海关总税务司，并且管辖三口通商大臣（后改北洋通商大臣）和五口通商大臣（后改南洋通商大臣），此外还选派出使各国大臣。总理衙门的官制仿照军机处。大臣有亲王一人总领其事，其他则由军机大臣、大学士或部院大臣兼领。大臣无定额，初仅三人，其后人数略增，经常是七、八人，多时十余人。总理大臣负责与各国订约，并遵条约办事，凡通商贸易、关税、交聘、定界、海防、传教、文书往来等事，都由大臣等议办，重要事务要奏报皇帝裁决。从事具体工作的主要有总办章京、帮办章京、章京和额外章京等数十人。在设立总理衙门期间，总领大臣由恭亲王奕訢任职时间最长，计二十八年（1861—1884年，1894—1898年）；其次是庆亲王奕励，计十二年（1884—1894，1898—1900年）。总理衙门大臣中，以军机大臣兼领者权力较大，往往为决定政策的主要人物。文祥可为代表，。继之，沈桂芬、李鸿藻、孙毓文、徐用仪、翁同禾等人（均军机大臣兼领总理衙门大臣）皆守其成规。

外国称总理衙门为“帝国政府（指清政府）的内阁”。光绪二十七年（1901年）九月，清政府与十一个国家签订了《辛丑条约》，按规定，将总理衙门改为“外务部”，“班列六部之首”。总理衙门的设立，是清朝封建政权向半殖民地化转变的重要标志。

（于雷）